EL DEFICIT FISCAL COMO CAUSA DE LA INFLACION 1985-1994 ANGELICA RODRIGUEZ BAEZ DAVID NAGUIT GUZMAN LAZARO BARRANQUILLA UNIVERSIDAD SIMON BOLIVAR FACULTAD DE ECONOMIA 1996 ·, :_ � : •• 1 ., . . . ..... .. • • . ' ; t ·, . ·- . . ;,,, •;t.d '.. ' ' ..... ,/tlii. -., .. . ---·-· ....... ·-- �. -· ... .Jlllf{" , . .... .. �···· · ..... .. ......... .... EL DEFICIT FISCAL COMO CAUSA 'oE· �-- �ION 1985 - 1994 ANGELICA RODRIGUEZ BAEZ DAVID NAGUIT GUZMAN LAZARO Trabajo de Grado presentado como requisito parcial para optar título de ECONOMISTA P. �; 1) BARRANQUILLA UNIVERSIDAD SIMON BOLIVAR FACULTAD DE ECONOMIA 1996 Nota de aceptación ilp ¡U)6 L) j) A- Jur-ado --·····------·-----·----- Bar-r-anquilla� mar-zo de 1996. iii DEDICATORIA Dando gracias a Dios, que me fortaleció, a mi por su apoyo en todo momento y a pesonas como: familia Zoila Méndez, Cecilia, Juan, Ilse por su confianza y que nunca declinaron en su perseverante ayuda, colaborando a que mis metas se hicieran realidad. Confiando en un futuro provechoso. ANGELICA iv DEDICATORIA A mis padres� a mi esposa y especialmente a mi hija Sharon Andrea que se ha convertido en la esperanza de mis sue�os. DAVID. V AGRADECIMIENTOS Los autores expresan sus agradecimientos a A los doctores: Vicente LLanos� Luis Rosado y Alberto Galeano Prieto� que sin su valiosa asesoría y comprensión no hubiera sido posible esta investigación . Y todas aquellas personas que creyeron y nos apoyaron. vi TABLA DE CONTENIDO 0.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 0.2. OBJETIVOS 0.2.1. OBJETIVOS GENERALES 0.2.2. OBJETIVOS ESPECIFICOS 0.3. JUSTIFICACION E IMPORTANCIA· 0.3.1. JUSTIFICACION TEORICA 0.3.2. JUSTIFICACION PRACTICA 0.4. DELIMITACION DE LA INVESTIGACION 0.4.1. TIEMPO 0.4.2. ESPACIAL 0.4.3. CONTENIDO 0.5. MARCO DE REFERENCIA 0.5.1. MARCO TEORICO 0.5.2. MARCO HISTORICO 0.5.3. MARCO CONCEPTUAL Pág. 1 4 4 5 5 5 6 7 7 8 8 8 8 17 22 0.6. METODOLOGIA 25 0.6.1 TIPO DE ESTUDIO 25 0.6.2. METODO 25 0.6.3 TECNICAS DE RECOLECCION DE LA INFORMACION 25 0.6.4 JUSTIFICACION DE LAS TECNICAS PLAN DE TPP1Bt'.�JO 1. EL GASTO PUBLICO COMO COMPONENTE DEL DEFICIT FISCAL 1.1. CAUSAS DEL AUMENTO PPOGRESIVO DEL GASTO PUBLICO 26 ,..,,..., ..:.., 30 1.2. FINANCIACION DEL GASTO PUBLICO 44 1.3. LA DEUDA PUBLICA Y SU EVOLUCION HISTORICA 46 1.3.1. EFECTOS ECONOMICOS DE LA DEUDA PUBLICA 57 1.3.2. CONTROL DE LA DEUDA PUBLICA 63 2. EL DEFICIT FISCAL COLOMBIANO 66 2.1. COMPONENTES Y DETERMINANTES 69 2.2. ORIGENES Y CAUSAS DEL DEFICIT 79 2.3. MEDIDAS ESPECIALES DEL DEFICIT 84 2.4. EMISION, DEFICIT 87 2.5. FINANCIACION DEL DEFICIT 89 3. COMPORTAMIENTO DE LA INFLACION EN COLOMBIA 99 3.1. DEFINICIONES 99 3.2. ASPECTOS TEORICOS DE LA INFLACION 101 3.2.1. INFLACION MONETARIA 102 3.2.2. INFLACION DE DEMANDA 106 3.2.3. INFLACION DE OFERTA 111 3.2.4. INFLACION MIXTA 115 3.2.5. INFLACION INERCIAL 117 3.3. COMPORTAMIENTO DE LA INFLACION EN COLOMBIA 118 (198�·-1994) 4. AJUSTES Y ESTIMACIONES ECONOMETRICAS 4.1. RESULTADO DEL MODELO CONCLUSION RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFIA ANEXOS 127 147 160 164 165 168 CUADF:O 1. Central CUADRO 2. CUADRO 3. CUADRO 4. CUADRO 5. LISTA DE CUADROS Gastos del Gobierno Nacional Gastos de Funcionamiento Ingresos del Gobierno Central Evasión de Impuestos Financiamiento Externo del Gobierno Centt-al CUADRO 6. Financiamiento Interno del Gobierno Central CUADRO 7. CUADRO 8. Deuda Externa Pública Saldo de la Deuda Externa Pública de mediano y largo plazo CUADRO 9. Datos deflactados (P.75) CUADRO 10. Regresión Déficit vs. Inflación CUADRO 11. Regresión Inflación ·vs. Ingresos CUADRO 12. Regresión Inflación vs. Déficit Fiscal Pág. 38 72 83 91 92 96 97 150 150 153 158 . % AJ CUADRO 13. Regresión Déficit Fiscal vs. Inflación y Regresión Déficit, Inflación, Ingreso 160 LISTA DE GRAFICAS GRAFICO 1. Déficit del Gobierno Central GRAFICO 2. Teoría cuantitativa del dinero GRAFICO -:r ·-· . Representación gráfica del pleno Empleo GRAFICO 4. Representación gráfica de la Inflación de Costos GRAFICO 5. Representación gráfica de la Inflación de Costos GRAFICO 6. Inflación en Colombia (1985-1994) GRAFICO 7. Distribución Student GRAFICO 8. Distribución Normal GRAFICO 9. Distribución Chi Cuadrado GRADICO 10. Regresión Déficit vs. Inflación GRAFICO 11. Gráfico Resultado del modelo Déficit Fiscal vs. Inflación GRAFICO 12. Gráfico Resultado del modelo Inflación vs. Ingreso. Pág. 76 104 107 109 114 125 132 133 136 151 154 156 LISTA DE TABLAS TABLA 1. Comportamiento de la Inflación en Colombia (1985-1994) Pág. 120 1 0.1 - PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA La inflación en Colombia ha sido objeto de una permanente atención por parte de las autoridades económicas que considerando en proporción cada vez mayor, que la inflación es el principal pr-oblema económico por encima de otros males como el desempleo o la recesión no cabe duda la preocupación por entender y controlar los procesos inflacionarios. En estos últimos a�os se ha visto la notable importancia que ha despertado el tema de la inflación en Colombia tanto a nivel gubernamental como a nivel intelectual. En los últimos veinte a�os la economía colombiana ha experimentado un persistente aumento de la inflación. En la década del 60 fue del 12% en la década del 70 y la primera parte de los 80 ascendió a 23% y a partir de 1987 se aceleró hasta superar en la actualidad el 30% en 1990 al 22.59% en 1994. 2 En la práctica se ha tenido un comportamiento relativamente estable que no ha dado lugar a grandes variaciones de los precios relativos. Por otra parte el principal defecto se encuentra en la tendencia a la elevación y en muy pocas oportunidades se ha logrado detener la dinámica creciente del nivel de precios. "Las proyecciones anuales de aL1mentc)s de los precios fallaron estrepitosamente. Al parecer, la inflación se ha salido del control del gobierno. Las decisiones y los esfuerzos para detener el alza creciente de los precios no ha rendido los frL1tos esperados. Ante esta realidad, es indispensable volver sobre los efectos que originan y agravan el problema inflacionario. Mientras no se disponga de claridad sobre el dignóstico, estaremos condenados a fórmulas genéricas inspiradas más en ideología que en realidad. Las soluciones al agravamiento de la inflación obtenerse de un tratamiento global fLlndamental diagnó':5tico acertado de las causas. 111 1 pL1eden en un 1.Eduardo Sarmiento. Diario de Llna Inflación creciente con estancamiento. Publicación Universidad de los Andes. 1990 Por otra parte el gobierno ha venido analizando desde 1985 el comportamiento de la finanzas públicas colombiana y en particular el comportamiento del gasto público. Haciendo esfuerzos tendientes a reducir y eventualmente eliminar el déficit fiscal. Este hecho reside en que el Estado tiende a gastar más de lo que recibe, un ejemplo de esto es el incremento del gasto público en estos últimos aAos que se ha caracterizado por la sucesión y superposición de crisis económicas y políticas y sociales, es decir crisis permanentes y presión continuada para el aumento de los gastos de administración del Estado. Por eso la dificil situación fiscal del país requiere, sin duda de una discusión a fondo que permita la búsqueda de alternativas eficientes, pero igualmente, de una comprensión cabal, por parte de la opinión pública, de la complejidad del problema y de los sacrificios que será necesario hacer para resolverlos. De hecho, la dimensión actual del déficit, en el contexto de una coyuntura de recesión e inflación, plantea enormes retos a la política económica en términos de la conciliación de los objetivos fiscales con los monetarios y los de reactivación. En los a�os 80 - 84 el comportamiento del déficit fiscal fue de 7.1% 4 del PIB y descendió rápidamente hasta alcanzar un promedio aproximado de 2.0% del PIB en el promedio 85 - 90 y de 0.9 del PIB en el 90 y en los 4 a�os del noventa del déficit promedio fue de sólo 0.65% del PIB. Sin duda algunos de estos problemas económicos como son el déficit fiscal provocan desestabilización en la economia y entorpecen el buen funcionamiento de los planes económicos del gobierno. Diversos son los factores y las causas que inciden en la formación de estos dos fenómenos económicos� en esta investigación se analizará en particular la relación causa-efecto entre el déficit fiscal y la inflación. 0.2 - OBJETIVOS 0.2.1. Objetivo General Describir y analizar las causas y/o efectos que producen el déficit fiscal en la economia colombiana y medir su grado de incidencia en la inflación aplicando técnicas econométricas a través de datos estadisticos en el período 1985 - 1994. 0.2.2. Objetivos Específicos. Determinar y analizar el gasto componente del déficit fiscal. 5 público como Describir y determinar el comportamiento del déficit fiscal para identificar su naturaleza y evaluar las consecuencias en la economía colombiana. Analizar el Colombia. comportamiento de la inflación en Determinar la relación causa-efecto entre la inflación y el déficit en la econonomía colombiana apliacando las técnicas econométricas a estadísticos en el período 1985 - 1994. 0.3 - JUSTIFICACION DE IMPORTANCIA 0.3.1. Justificación teórica. datos Por ser el déficit y la inflación un conjunto de 6 problemas complejos y de gran magnitud que han afectado la economía colombiana ha despertado en nosotros una gran inquietud como economistas y en buen número de investigadores para el análisis de estos dos fenómenos y su posible correlación; donde el ejercicio de la profesión exige comprender los fenómenos económicos y políticos para ampliar los conocimientos y que sirvan de base a otros investigadores para que amplíen esta temática. 0.3.2. Justificación práctica Unos de los intereses esenciales de los economistas ha sido el de encontrar la relación causa-efecto entre el déficit fiscal y la inflación. Son muchas las teorías, las opiniones descriptivas y conceptuales que se han dado a través de la historia, sin embargo no ha sido posible desarrollar una teoría armínica, coherente y universalmente válida que aclare la ambigüedad existente entre las diferentes teorías. El déficit fiscal parece haberse convertido ya en una variable estructural es decir, permanente en nuestra 7 economía, su tamaño actual es preocupante pero lo es más su tendencia a seguir creciendo especialmente con relación al PIB,a las reservas internacionales y a otras variables. Esto sin duda genera enormes costos macroeconómicos los cuales son claros y evidentes. De otra parte la inflación en Colombia es un fenómeno que causa grandes trastornos al equilibrio económico y golpea a los sectores de ingreso fijo manifestándose a través de una reducción nuestra moneda. del poder adquisitivo de 0.4. - DELIMITACION DE LA INVESTIGACION 0.4.1. Tiempo Se estudiará y analizará la temática considerando un periodo establecido entre los años 1985 - 1994, década en el cual el gasto público se ha incrementado creando situaciones de déficit, suscitadas por la implementación de políticas de descentralización y autonomía administrativa y financiera por una parte y por el incremento del nivel de la deuda pública, gastos de funcionamiento, transferencias y evasión por otra parte. 8 0.4.2. Espacial Por tratarse de la relación existente entre déficit fiscal del presupuesto público nacional y su ingerencia en la inflación como un fenómeno que afecta la economía del pais, se puede afirmar entonces que el ámbito de análisis es de cobertura nacional; en otro sentido como el manejo que el sector público hace del presupuesto y los efectos macroeconómicos en los demás sectores de la economia nacional. 0.4.3 Contenido En el caso del tema que se analizará se considera aparte de los elementos como son gastos, presupuestos, inflación, créditos y déficit; ingresos, como sus implicaciones sociales, económicas y políticas que se generann de su análisis. 0.5 - MARCO DE REFERENCIA 0.5.1. Marco teórico \' El gasto público ha experimentado en constante ritmo de 9 crecimiento en los últimos a�os siendo su efecto directo un acentuado déficit fiscal causado por el tama�o y la ineficiencia del Estado. Siempre que los ingresos recaudados por el sector público, tiendan a ser mucho menor que los egresos ejecutados principalmente para cubrir la mayor demanda de servicios además de atender elementales gastos de funcionamiento, crecerá a toda marcha. el déficit fiscal Parte de este aumento hoy en día se deriva de las ingentes sumas de dinero que el Estado a través de sus gobiernos ha comprometido y debe compromenter como componente social o de mejoramiento del nivel de vida de los cuidadanos. Sin embargo circunstancias de diferentes índole que desvirtúan un orden socioeconómico normal no deja espacio para que el gasto púbico no se desborde, es así como el Estado asume obligaciones que se traducen en la aplicación de recursos financieros en controlar situaciones de excepción como: Estrategias de control a las actividades del narcotráfico, paros de sectores como la salud, educación, contra-ataque de las acciones guerrilleras que junto con la estrategias de paz implican a su vez mayores desembolsos monetarios. ''Muchas veces las medidas tomadas por el gobierno para 10 hacer crecer los ingresos surten efecto, pero los gastos se elevan desproporcionalmente afectando la salud de la ,., economía" . ..:.. No sólo resulta importante implementar fórmulas para que los ingresos incrementen sino es mucho más necesario controlar y vigilar las erogaciones del Estado. Una de las más importantes circunstancias que alteran en la actualidad a la economía es precisamente el desbordamiento del gasto público que es causa y consecuencia del déficit fisal, objeto de profundas y detalladas investigaciones polémicas. "Desde los inicios de 1980 el déficit fiscal se volvió uno de los temas de primera linea en públicas. las discusiones 2. De la Torre Vargas Marciana y otros. El Gasto Público y sus efectos en el Déficit Fiscal. Tesis de Grado Facultad de Economía, 1987, Pág.17 11 Pero ha sido en los últimos a�os cuando la controversia se ha intensificado convocando a interpretaciones distintas sobre los orígenes, la magnitud, las alternativas de financiamiento, las consecuencias previsibles y las opciones de manejo o superación del desequilibrio fiscal." 3 Para los economistas moneetaristas la única forma mediante la cual el gasto autónomo y en especial los déficit fiscales pueden incrementar la demanda y la inflación es a través de la expansión de la oferta monetaria. Un déficit sostenido por mucho tiempo implica tarde o temprano una aceleración de los medios de pago. De esta forma los desbalances en las finanzas públicas a menos que sean temporales o se compensen posteriormente con superávit, siempre serán inflacionarios para la tasa de crecimiento natural fija. No se necesita pertenecer a la escuela monetarista para 3. Abella Nacional. Pág. 9. G. Mauricio, Ensayo sobre el Presupuesto Bogotá, Contraloría General de la República 12 caer en cuenta de la estrecha relación del dinero y del déficit fiscal. Basta un conocimiento de contabilidad elemental para darnos cuenta que en la economía los balances de ingresos y gastos de todos los sectores deben financiarse de alguna manera con acumulación de activos o endeudamiento según el caso, y desde este punto de vista de aumentar o reducir el gasto o déficit de cualquier agente o empresa, tendrá una contrapartida monetaria o financiera. Se sabe además que no es posible mantener niveles altos de endeudamiento a menos que el ahorro vaya aumentando de lo contrario el sector endeudado o prestamista terminan descalabrados. En el caso del gobierno también existe una restricción presupuesta! con la diferencia de que los déficits fiscales no sólo pueden ser financiados con préstamos emisiones del sector privado o externo sino con monetarias. Las dos primeras formas de financiación del déficit no tiene un impacto expansionista inicial sobrle la oferta de dinero en la economía, pero si tiene un 13 efecto en el mercado monetario a través de variaciones en los precios y las tasas de interés. En el largo plazo, sin embargo, dada la dinámica del servicio de la deuda, una situación de continuo déficit y endeudamiento del sector público no es sostenible a menos que el Banco Central intervenga emitiendo dinero. De ahí que las políticas monetarias duras si no vienen acompa�adas de disminución en los déficit presupuestales no son creíbles en cuanto su permanencia o efecto inflacionario. Aunque el gobierno colombiano ha sido relativamente estricto en el control del déficit fiscal, cuando el objetivo es erradicar la inflación es necesario ser absolutamente estricto. Cuando los gastos del gobierno superan sus ingresos se hace necesario recurrir al crédito de emisión del Banco de la República. El gobierno también recurre a la captación de recursos en el mercado financiero nacional, también denominado crédito interno o en su defecto crédito externo. Las tres formas de financiar potencialmente inflacionarias: 1.4 el déficit son El crédito externo al ser monetizado a través de la emisión en el Banco de la República y el crédito interno porque presiona hacia arriba la tasa de interés y le quita recursos al sector productivo privado perjudicando la oferta de bienes y servicios. Es oportuno recordar que desde principios del a�o pasado la Junta del Banco de la República ha insistido en la importancia del manejo fiscal para atacar con éxito el problema de la inflación. Economistas especializados en esta materia han dado su opinión al respecto; es así como el Dr. Jorge Luis Lara a f i rm,:1: "Un aumento tan acelerado del gasto público afecta desfavorablemente la lucha contra la inflación� aún si el déficit fiscal se mantiene dentro de los limites previstos. El aumento acelerado del tama�o del sector público implica una fuerte presión sobre la demanda agreg,:\da que puede explicar en gran parte el 15 resurgimiento de las presiones inflacionarias. Es bien sabido que el aumento del gasto público aún financiado con ingresos adicionales tiene un efecto multiplicador que eventualmente presiona el nivel general de los precios. 11 4 Por otra parte existen criterios opuestos al anterior como es el caso del Dr. Alberto Carrasquilla quien afirma: "La relación entre gasto público e inflación, de otra parte es lejos de automática, aunque no por eso debemos olvidar el potencial inflacionario del gasto. El punto que quiero hacer en esta nota es el siguiente: en Colombia el creciente gasto público no ha tenido implicaciones inflacionarias y dado el actual ordenamiento institucional en el cual el Banco Central es independiente, no es para nada obvio que lo sea. En otras palabras, el gasto público bien puede llevarnos a 4. Revista Nueva Frontera. Gai;to. Pág. 4-5. Número 233 Inflación y 16 una recesión, a un proceso continuado de apreciación cambiaría, incluso a problemas de balanza de pago pero, en ausencia de una política monetaria acomodaticia, no puede llevar a mayor inflación. De otra parte, desde mediados de los setentas no hay relación analítica ni empírica entre gasto público e inflación.115 A través de la historia se han hecho postulados e investigaciones sobre la inflación, más sobre SLIS efectos y consecuencias que sobre orígenes o causas, a tal punto que a ningún investigador le preocupa comprobar si las causas y factores rese�ados en las diferentes teorías son o no sus determinantes reales y tampoco se percibe intereses específicos en identificar nuevas alternativas a cerca de este punto. Queremos así resaltar que en general siempre se ha estado más interesados en los efectos y consecuencias que en las causas reales que producen la inflación y por eso todas las definiciones en teorías han sido beneficiosas para la economía, pero en la práctica han 5. Estrategia Económica y Financiera. Gasto Público, Tributación e Inflación en Colimbia. #212 Pág.21-23. restado posibilidades y eso se debe a que 17 toda descripción basada en consecuencia y efecto, más no en causas y relaciones de dependencia conlleva al enmascaramiento de factores y la sub-identificación del fenómeno mismo. 0.5.2. Marco histórico Hoy, cuando el déficit fiscal ocupa la atención gubernamental, es oportuno desempolvar otra vez el cajón de la historia para preguntarse cómo se han originado las situaciones deficitarias del pasado. En los primeros a�os del siglo XX las obligaciones contraídas por el Estado durante la guerra de los miles dias continuaba afectando considerablemente el presupuesto de gastos durante la primera década del presente siglo. En el gobierno del General Reyes se buscó simultáneamente poner orden a la Hacienda Pública y estabilizar el valor del papel moneda. Pero afines de su gobierno, cedió en su compromiso de disciplina monetaria y empleo desmesuradamente el privilegio de emisión con la finalidad principal de financiar obras 18 públicas. Uno de los pocos periodos de estabilidad y crecimiento económico atravesados por el pais en el presente siglo se extiende desde la segunda mitad de la segunda década hasta fines de los a�os de 1920. Por los a�os de la gran depresión comenzó a romperse la prosperidad en los a�os 1927 - 1928 cuando reapareció el déficit fiscal, se dificultó la consecución de créditos externo y resurgieron las presiones inflacionarias. El déficit parece haberse originado en el incremento de las apropiaciones necesarias para el desarrollo de obras públicas y en las crecientes transferencias que debía hacer la nación en favor de los niveles territorialmente descentralizados. Las sucesivas depuraciones del impuesto sobre la renta, complementados por la reforma tributaria directa en 1935 y las contribuciones patrióticas recaudadas en el conflicto con Perú, dieron lugar al restablecimiento del equilibrio fiscal. En 1953 la reforma tributaria elevó nuevamente las 19 tarifas del impuesto fiscal sobre la renta y restableció definitivamente la doble tributación de sociedades y socios. Desde 1954 hasta pasado los años 60, el país estuvo en prolongado déficit fiscal a causa de un alto nivel de gasto público originado por la efímera situación de los altos precios del café y su pronta caída a principio de 1965, en los años 60 se trató de conciliar el equilibrio y la reactivación a través de una reforma tributaria con le objetivo dirigido hacia el incremento y canalización de la inversión, principalmente la inversión privada y que pasará a la historia como el ensayo impositivo de más claro linaje keynesiano. A comienzo de los años 70 mejoró la situación cambiaria como consecuencia de los aumentos de los precios del café, incremento en las exportaciones no tradicionales y de la contratación de crédito externo. Coma este fenómeno repercutía en presiones hacia la elevación de los medios de pago, el gobierno adoptó contraccionistas y se ocupó de velar por el fiscal. medidas equilibrio En los años 80 el debilitamiento que experimentó el 20 sector exportador era un síntoma de vulnerabilidad de la estructura cambiaria del pais. Al terminar la bonanza cafetera y en 1981 se presentó un primer déficit y como no se contaba con una alternativa diferente a la del endeudamiento externo� este compensó el déficit. La balanza cambiaria se ha convertido en el factor más importante en la contribución del déficit en los 80: en 1982 contribuyó con el 50% en 1983 con el 60% y en 1984 con cerca del 70%. En los años 90 con el proceso de apertura y con problemas fiscales el gobierno diseño una nueva reforma tributaria par buscar mayores ingresos fiscales y llegó a la conclusión que un déficit fiscal cualquiera que sea su tamaño no puede ser financiado ni en el corto no en le mediano plazo sin contribuir a mayores desequilibrios monetarios y son crear grandes dificultades monetarios y sin crear grandes dificultades a la financiación de la actividad privada. "La economía colombiana ha e>:perimentado proceso inflacionarias a través de la historia. Para el año de 1970 el indice inflacionario en nuestro pais fue del 6.3%; para los años de 1977 y 1978 se presentó un brote inflacionario que llevó a los indices de precios por 21 encima del 40% y como consecuencia, siguió una severa política que en un año lo redujo a menos del 20%."6 En la segunda mitad de la década de los 80, durante la administración del Dr. Belisario Betancourt Cuartas (1982 1986), en sus dos primeros años de gobierno logró reducir la tasa de inflación del 26.3% en 1981 y 24% en 1982 a 16.6% en 1983 y 18.2% en 1984, utilizando políticas anti-inflacionarias de corte keynesiano. En el gobierno del Dr. Virgilio Barco Vargas (1986 1990), la inflación fue uno de los principales elementos en el panorama de inestabilidad de este gobierno. El ínfice de precios al consumidor pasó de 20.9% en 1986 y alcanzó un 32.36% en el año de 1990, uno de los factores de este proceso inflacionario fue la aceleración de los precios de alimentos debido a la escasez de algunos productos de la canasta familiar (principalmente arroz) originada en una política agraria equivocada. Otro factor fue la aplicación de una política económica neolberal. En el gobierno del Dr. César Gaviria (1990 - 1994) el Economía Colombiana. #233 Pág. 36-37 22 proceso inflacionario cedió y tuvo una tendencia a la baja de 32.36% en 1990 que pasó en 1994 a 22.59%. Las metas inflacionarias del gobierno no se cumplieron debido a las fuertes presiones de la demanda interna V I al aumento de los bienes no comercializables. La revaluación cambiaria ocurrida en 1994 puede verse como otra faceta de este mismo problema. El ritmo de devaluación nominal del tipo de cambio se retrasó considerablemente frente a los aumentos de los precios domésticos. 0.5.3 Marco conceptual Crédito Público. Es el conjunto de los recursos económicos que el Estado obtiene en le mercado de capitales para financiar sus planes y programas de desarrollo económico y social. Déficit fiscal. Es la diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos totales de funcionamiento e inversión, son considerar como gasto las amortizaciones de la deuda, que corresponde a una operación de capital. 23 Deuda Pública. Es el conjunto de obligaciones que el Estado tiene reconocidas por medio de títulos que devengan interés, empréstito, tranferencias. Evasión Fiscal. Consiste en ocultar al fisco total o o parcialmente la materia impunible, con el eludir o disminuir la carga tributaria. fín de Hiperinflación. Es cuando el alza sostenida en el nivel general de precios al consumidor sobrepasa el índice del 100%, esta situación se torna inmanejable a las autoridades económicas del respectivo país. Indexación. Es un fenómeno que se presenta cuando el proceso inflacionario lleva varios años y el público comienza a tomarle desconfianza a la moneda, entonces las llamadas expectativas racionales hacen comprender a los agentes económicos, empresarios, negociantes y públicos en general que el proceso se ha consolidado y es permanente. Inflación de demanda. Es cuando se presenta un alza generalizada y sostenida en le índice de precios al consumidor por causa de un aumento de la masa monetaria en circulación sin el respaldo de una 24 producción proporcional de bienes y servicios de la economía. Inflación Inercial. Es el aumento generalizado y sostenido en el indice de precios al consumidor causado por la indexación que tienden a hacer los agentes económicos, empresarios, negociantes y público en general en sus operaciones económicas de acuerdo a la expectativas racionales en sus operaciones económicas de acuerdo a las expectativas racionales inflacionarias como base del a�o inmediatamente anterior. Política Fiscal. Es el conjunto de la filosofía estatal aplicada en el sistema presupuestal y tributario para contribuir a la realización de los objetivos de la política económica. La política fiscal utiliza como instrumento la política tributaria y de gasto público. Es decir, objetivos la filosofía fiscal debe responder que se propone lograr mediante el sistema tributario y el gasto público, objetivos que a su vez están en concordancia con los objetivos generales de la política económica de cada gobierno. 0.6 - METODOLOGIA 0.6.1. Tipo de estudio E 1 tipo de estudio utilizado 25 en la presente investigación es e:s informativos sobre el tema a investigar corresponde a la utilización de fuentes secundarias ya que se recurre a material bibliográfico, publicaciones espe·c:ia 1 izados, interpretación de tablas, cuadros y gr-áficas estadisticas que complementan de manera cuantitativa o numér-ica los paradigmas teór-icos. 26 0.6.4. Justificación de las técnicas Mediante la aplicación de técnicas econometricas a datos estadísticos se reforzaron las postulados. 27 1. EL GASTO PUBLICO COMO COMPONENTE DEL DEFICIT FISCAL La estructura fiscal de una economia depende de dos elementos gobierno. básicos: Cuando el el gasto y los ingresos del primero excede al segundo nos encontramos en una situación deficitaria y aunque este fenómeno puede presentarse como consecuencia de un crecimiento inusitado del gasto o un detrimento en los ingresos, es el gasto público el elemento que más pesa en el desequilibrio fiscal. Debido a lo anterior las medidas por el lado de los ingresos, acompa�adas para que rindan sus frutos deben de la correcta coordinación estar con la politica de gasto público. Por ejemplo, nada se obtiene con aumentar los impuestos o las tarifas de los servicios públicos si los niveles del gasto son excesivos. Por otra parte, un manejo flexible del gasto público 28 consecuente con los ciclos económicos se enfrenta a una serie de dificultades que son deficiles de superar. Una de ellas guarda relación con el uso del gasto como instrumento redistributivo, los procesos de ajuste tendientes a una baja en los niveles del gasto dan por sentado un desmejoramiento en las condiciones de vida de grupos enteros de la población. Surge entonces el siguiente interrogante, cómo distribuir el costo del ajuste: qué programas del gasto sacrificar y cuáles mantener?. Otra dificultad, es la presencia de un extenso sistema de rentas de destinación especifica, como a ciencia cierta ocurre en nuestro pais como consecuencia de la aplicación de establecidos este sistema hacia los cuales existen fines pre- deben de manera inobjetable dirigirse los ingresos; apartando cualquier posible cambio en las prioridades o en los objetivos de la politica. Un ejemplo de ello es que el producido del impuesto a la gasolina debe destinarse a la construcción y mantenimiento de vias. Por otra parte, debido a la importancia del nivel de gasto público en la formación de procesos deficitarios es preocupante su tendencia al incremento; fenómeno al 29 que no es ajeno nuestro país ya que en éste el gasto público ha aumentado sistemáticamente. La tendencia a este incremento está enmarcada en los hacendistas conocen como la ley de Wagner, ley: "El volumen del gasto público tiende que los según es t,-a a crecer permanentemente en los estados, no sólo en términos absolutos sino relativos: de esta forma cada vez la relación gasto público/producto interno bruto seria mayor".7 Esta ley describe indiscutiblemente el caso colombiano, donde la magnitud del incremento del gasto oficial incorporado a ello los institutos descentralizados han sido mayores que los del PIB debido a las variadas y crecientes funciones que asume el gobierno en la sociedad contemporánea. Se puede decir entonces que el crecimieto del gasto, introduce elementos desestabilizadores al manejo de las finanzas públicas colombianas, no tanto por su nivel 7.Abel Cruz Santos. Manual de Hacienda Pública Madrid. 30 absoluto sino por su deplorabilidad y la generación de + déficits fiscalrs que implican sacrificios financieros para su redención, lo que nos debe inducir a analizar las causas de su aumento y de la posibilidad de freno del desequilibrio fiscal. 1.1. CAUSAS DEL AUMENTO PROGRESIVO DEL GASTO PUBLICO Desde la formulación de la ley de Wagner prácticamente todos los tratadistas coninciden en afirmar que el gasto público muestra en todos los países una tendencia al crecimiento; es decir el aumento del gasto se ha convertido en casi una constante en el proceso de desarrollo de una nación. Colombia no ha sido caso aparte y al igual que las otras naciones desarrolladas o en vías de desarrollo ha visto crecer progresivamente el gasto público. En efecto se examinamos el gasto total en el cuadro #1 se puede palpar su notable incremento a través del tiempo. Surge el interrogante: éste crecimiento progresivo?. que causas motivan 31 Algunas personas se basan en una explicación simple para responder ésta pregunta, sostienen que el Estado es un ente voraz con una tendencia a la burocratización y a la malversación de sus recursos, y aunque puede haber algo de cierto en esta conjetura, es conveniente dejar a un lado los criterios simplistas y ahondar en las verdaderas causas, ya que detrás de un aumento cuantitativo del gasto hay una explicación cualitativa Estado en estrechamente ligada al amplio papel del nuestra sociedad. Es asi como podemos destacar entre otras las siguientes causas de aumento progresivo del gasto: Aumentos en los gastos administrativos o de funcionamiento: se les suele definir a los gastos de funcionamiento como aquellos que no generan una contra prestación de bienes y servicios; este tipo de gasto también denominados corrientes constituyen el costo de administración estatal, incluyendo el costo monetario del endeudamiento y los gastos destinados a salarios, sueldos, prestaciones sociales, servicios, materiales y suministros, transferencias y otros. Como puede observarse en el cuadro #1 estos gastos han tenido un continuo incremento al pasar de los a�os; a 32 partir de 1984 se trata de buscar un equilibrio fiscal, debido a un exceso de egresos sobre los ingresos. En 1985 los egresos son el orden de $682.031 millones frente a 670.804 millones de los ingresos del Gobierno Central. Esto debido en gran parte por el creciente servicio de la deuda externa y la sobrevaluación de la tasa de cambio real. Para 1987 el Gobierno Central mantuvo una política de racionamiento de gasto que asciende a $1.194.311 millones frente a $1.211.483 millones de los ingresos del Gobierno Central, esto se debió, al menor ritmo de crecimiento de los gastos de funcionamiento comparado con el pago de intereses y el gasto de inversión. En 1988 la política del gasto público fue alterada nuevamente por los gastos de funcionamiento que crecieron un 32% en el a�o, asto debido al impulso de los proyectos de inversión del programa de economía social. La inversión del gobierno se orientó a la agricultura que pasó de 29.772 millones a $71.935 millones entre 1986 a 1988 (cuadro 1), en comunicaciones pasó de 1872 millones a 4.566 millones entre 1986 a 1988 y otros programas del Plan Nacional de Rehabilitación y de Economía Social. CUADRO No. 1 GASTO DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL (Millones de pesos) ---------------------------------------------------------------------------------------- DESCR 1 PC ION 1985 1986 1987 1988 GASTOS TOTALES 682,031 901,000 1, 194,311 1,580,604 1. CLASIFICACION ECON. ------------------------------------------------------------ a. Funciona11iento 383,484 489,414 662,178 824,279 b. Inversion 213,330 224,222 299,309 407,009 c. Deuda Publica 85,217 187,364 232,824 349,316 2. CLAS. I NST lTL\C ION AL ------------------------------------------------------------ Nin. de Gobierno 2,749 5,064 4,498 11,993 l'lin. de Rel. Exteriores 4,858 7,031 8,872 10,662 Nin. de Justicia 29,494 34,061 47,070 64,348 Min. de Hacienda 100,802 134,280 137,377 144, 778 l'lin. de Defensa 58;212 78,080 100,452 136,917 !'!in. de Agricultura 49, 194 29,772 58,448 71,935 l'lin. de Trabajo 15,671 20,414 26,700 34,965 Min. de Salud Publica 35,052 41,708 68, 764 81,330 l'lin. de Desarrollo 28,036 27,396 32,669 88,030 Min. de Minas y Energía 14,184 17,539 30,743 30,976 Nin. de Educacion 135, 703 172,010 217,854 271,594 Min. de Comunicaciones 1,872 2,196 3,018 10,015 Nin. de Obras Publicas 42,283 48,545 85,330 99,301 Congreso Nacional 5, 134 5,944 8,307 11,059 Contraloria General 8,302 9,981 11,719 14,957 Dep. Administrativos 15,5�,4 19,057 36,523 42,494 Policía Nacional 46,888 56,137 78,919 98,561 Registro Nacional 2,820 4,421 4,224 -r 7,7 j � ,J: ,.) Fuente: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA GASTO DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL (Millones de pesos) DESCR l PC ION 1989 1990 1991 1992 GASTOS TOTALES (A=B) 2,289.9 3,133.7 4,369.6 7,223.7 1. CLASIF!CAC!ON ECON. ------------------------------------------------------------ (1+2+3) a. Funcionamiento 1,156.3 1 ;601. 4 2,579.9 3,959.1 b. !nversion 642.7 901.3 939.0 1,910. 7 c. Deuda Publica 490.9 631.0 850.7 1,353.9 2. CLAS. l NST ITUC IONAL ------------------------------------------------------------ Min. de Gobierno 11.1 13.1 28.4 17.B !'!in. de Rel. Exteriores 13.4 19.4 25.8 33.6 Min. de Justicia 19.b 27.2 32.7 44.4 Min. de Hacienda 277 .2 519.4 1,119.5 2,314.2 Min. de Defensa 206.�, 289.5 345.0 514.0 Min. de Agricultura 110.4 150.8 141.2 225.0 !lin. de Trabajo 53.1 68.9 82.1 123.9 Min. de Salud Publica 126.9 155.3 186.3 261.8 Min. de Desarrollo 121. �' 146.4 153.8 42.8 Min. de Comercio Ext. o.o o.o 0.1 5.5 Min. de Minas y Energía 26.1 45.6 56.0 22.2 Min. de Educacion 367.7 470.2 585.3 1,107.6 Min. de Comunicaciones 17 .o 15.3 11.1 7.9 Min. de Obras Publicas 138,5 181.3 217 .6 356.7 Min. Medio Ambiente o.o o.o o.o o.o Congreso Nacional 15.1 18.1 20.0 34.9 Contraloria de la Nacion 20.7 25.5 30.8 40.i Dep. Administrativos 67.9 109.9 164.6 21�,.2 Policía Nacional 124.4 131.8 179.6 269.2 Min. Publico 11.1 13.5 18.9 26.1 Registro Nacional 7.6 19.4 12.1 25.7 Rama Jurisdiccional 63.2 82.1 107.6 122.6 Fiscalía General o.o o.o 58.0 58.0 Veeduria del Tesoro o.o o.o 1.6 0.6 Deuda Publica 490.9 631.0 850.7 1,353.9 Fuente: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA GASTO DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL (Millones de pesos) ----------------------------------------------------------------------------- DESCRIPCíON 1993 1994 TASA DE CRECIMIENTO ANUAL PROMED 10. l GASTOS TOTALES {A=B) 7,536.9 9,676.1 l. CLASIFiCACiON ECON. ------------------------------------------------- {1+2+3) a. Funcionamiento 4,602.6 5,890.5 38.5 b. lnversion 1,441.2 1,066.6 10.7 c. Deuda Publica 1,493.1 2,719.0 40.8 2. CLAS. INSTITUCIONAL ------------------------------------------------- Min. de Gobierno 16.8 Nin. de Rel. Exteriores 38.3 Nin. de Justicia 59.7 Nin. de Hacienda 1,134.0 Nin. de Defensa 841.0 Min. de Agricultura 298.2 Hin. de Trabajo 220.0 Nin. de Salud Publica 393.7 Hin. de Desarrollo 61.0 Nin. de Comercio Ext. 7.5 Hin. de Minas y Energía 66.5 Nin. de Educacion 1,232.7 Hin. de Comunicaciones 11.3 Nin. de Obras Publicas 441.4 Hin. Nedio Ambiente (;,(i Congreso Nacional 40.0 Contraloria de la Nacion 48.9 Dep. Administrativos 266.4 Policía Nacional 416.2 Nin. Publico 42.5 Registro Nacional 23.7 Rama Jurisdiccional 241.0 Fiscalía General 142.0 Veeduria del Tesoro 1.0 Deuda Publica 1,493.1 Fuente: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBL!CA t AUTORES 19.8 12.2 51.8 31.0 66.3 27.6 1,588.4 41. 7 788.3 30.7 267.0 19.3 322.5 43.4 467.2 29.7 43.2 -18.7 5.5 122.8 35.7 6.4 1,420.4 31.0 10.9 -8.5 574.9 32.9 1.9 45.7 24.8 45.9 l7 ') ' "· ,,,,.,. 7 J.J..:. .. 26.9 437.4 28.6 49.3 34.7 92.7 52.8 238.1 30.3 158.8 22.3 l. 5 49.2 2,719.0 40.8 36 En 1989 el gasto del Gobierno Central, sigue aumentando básicamente generado por los gastos militares, policía y justicia (cuadro 1). Además fueron necesarios recursos adicionales para el pago de los intereses de la deuda, especialmente de origen externo. Los gastos militares y de policía se debió a la inaplazable necesidad que tuvo el gobierno de mejorar la dotación de la Justicia, de la Policía y de las Fuerzas Armadas, así como de incrementar su personal, para así mejorar la lucha contra el narcotráfico. En la década de los noventa los gastos de funcionamiento del Gobierno Central tendienron a elevarse (cuadro 2), en parte por las erogaciones derivadas del mantenimiento del orden público y la lucho contra el narcotráfico. Es así como para 1994 uno de los más importantes dentro de la composición del gasto público son los gastos de funcionamiento con una participación de 60.87% de los gastos totales frente a un 11.02% de los gastos de inversión y de un 28.10% de deuda pública (cuadro 2). Se puede concluir entonces que es enorme la proporción que tienen los gastos de funcionamiento frente al total de egresos; situación preocupante ya que dificilmente 37 puede disminuirse en forma tal, que atendiendo los gastos ineludibles y que no pueden recortarse, como son por lo general los maestros, policía, oficinistas, etc., puedan entonces dedicarse sumas adicionales a la inversión. En estos últimos a�os se ha visto cómo los ingresos son literalmente devrados por las exigencias en los salarios y sueldos que hacen el creciente número de empleados públicos. No obstante, como vimos anteriormente estos gastos tienden a ser voluminosos, se presentan factores que presionan su aumento; estos factores se relacionan con los momentos de crisis que vive nuestro país. Son esta sucesión de crisis políticas, sociales, económicas las que hacen una presión continua en el aumento de gastos de administración o funcionamiento del Estado. los Pero todo no termina aquí existen otros componentes de los gastos administrativos que inciden en su incremento. Obsérvese que dentro de los gastos de funcionamiento hay un rubro que ha tomado mucha vigencia e importancia como son las transferencias que sólo para 1994 ha tenido una participación de 66.6% del total de gastos de funcionamiento, con un crecimiento promedio anual de 36.9% (cuadro #2). CUADRO No. 2 GASTOS DE FUNCIONAMIENTO (Miles de Millones de Pesos) DESCRIPCiON 1989 1990 1991 1992 1993 19Q4 CREC. PROM. ANUAL (7.) 1. Servicios Personales 288.6 450.0 566.0 788.8 1,165.7 1,374.0 36.2 2. Gastos Generales 147.4 168.1 215.0 ,,1. 1 LJ.l.J. 324.9 504.4 27.8 7 ,, . Transferencias 772.(l 932.0 1,289.0 1,886.7 2,813.2 3,714.4 36.9 4. Otros Gastos Corriente 3.4 4.4 4.0 3.8 19.7 11. 5 27.6 ------------------------------------------------------------------------------------------- Fuente: CONTRALORIA DE LA REPUBLICA La Constitución Nacional de Colombia en 39 los artículos 356 y 1993) 357 y la ley de competencia y recursos (60 de al que reglamenta estos artículos, obligan Gobierno Central a transferir fondos a los gobiernos departamentales y municipales un porcentaje alto y creciente de sus ingresos corrientes. Este proceso de descentralización fiscal y administrativa tuvo sus inicios en el año de 1983 con el fin de fortalecer el debilitamiento de los gobiernos departamentales y municipales que se refleja en un desbalance fiscal entre ingresos y gastos. En efecto, en 1970 los impuestos departamentales represetaban 1.9% del PIB y los municipales 1.2% del PIB. Para 1984 los impuestos departamentales representaban 1.7% del PIB y a 0.9% en el caso de los municipales. Para los primeros 4 a�os de la década del noventa las transferencias han aumentado cerca de 3.5% del PIB y en un futuro no muy lejano este equivaldrá a un 7% u 8% del PIB. 11 Reconozco que todo se originó en una orgía legislativa promovida por los constituyentes de 1991. Se nos fue 40 la mano y no fuimos previsivos, respecto al desarrollo legislativo de la carta del 91, que no pudo ser más funesto. Para el ministro Perry, las transferencias del Gobierno Central van desde recurso que debe aportar a departamentos y municipios, la seguridad social y los egresos por subsidios de las empresas públicas. L.a legislación relativa a estos ordenamientos como la ley 60 y 100 y la de servicios públicos. No ofreció posibilidades de contraprestación para el suficiente equilibrio económico que requiere tales obligaciones. La carga de subsidios es insoportable, la ley 100 de seguridad social es buena, pero le cuesta al Estado el equivalente al 2% del PIB y la ley 60 establece todo lo de las transferencias, pero no aclara nada sobre los deberes de los municipios••.8 Gastos en la función represiva del Estado: Toda situación conflictiva ha traído como consecuencia un ensanche en 8. El Heraldo. 1995. la fuerza de policía Ministerio de Hacienda. o militar. 6 de octubre de 41 Continuamente se asigna fuertes rubros al aparato militar ya que éste continuamente está armamento y todo tipo de bienes. requiriendo El Ministerio de Defensa ocupa el tercer lugar en gastos segón la clasificación institucional con 788.3 miles de millones de pesos (ver cuadro 1), a lo que debemos adicionarle para nuestro estudio las partidas de la policía Nacional más todos los gastos de seguridad adicional (DAS, DIJIN). Esto como consecuencia, segón algunos conocedores del tema, de la problemática interna, el fenómeno de la guerrilla, comón, etc. paramilitarismo, narcotráfico, delincuencia A los que no se les encuentra solución de otra manera diferente a la de incrementar el militar y por ende, sus gastos. aparato - Alto costo que tiene el financiamiento de empresas que prestan servicios póblicos: Dentro de esta rama de servicios están enmarcados la energía eléctrica, agua, alcantarillado, teléfonos, educación secundaria- universitaria, seguridad social, etc. Frente al alto costo de financiamiento de estos servicios, cualquier política fiscal global que contemple un elemento de 42 tasa o tarifas costeables verá frustrado los esfuerzos que se hagan en otras áreas. No obstante el brote de privatización de las empresas de servicios públicos, no hay posibilidad de que la empresa privada asuma el reto de manejar entes públicos de dudosa rentabilidad. Gastos orientados al bienestar social: Estos gastos van orientados al mejoramiento del nivel de vida de la población. En los últimos a�os se han implementado políticas de gjobierno que confieren importancia a la inversión social, que no obstante su poco alcance en la vida práctica reportan grandes gastos; a ciencia cierta el gasto social ha crecido aceleradamente durante los últimos tres lustros. Los subsidios a los hogares por gasto público tienen una magnitud considerable respecto a sus ingresos, logrando así una incidencia benéfica sobre los grupos más pobres aunque no la suficiente y necesaria para eliminar el alto grado de pobreza y la baja calidad de vida de una gran parte de nuestra población. Desorden administrativo, clientelismo politice: Puede 43 c:oncebi r-se sencillamente como deficiencias de los -f uncionarios públicos, a saber: la inmoralidad, impreparación, ignorancia, desidia, desorden. "Los recursos del Estado se pierden por c21usa del desgre�o administrativo, del incumplimiento de programas y el desorden en el manejo de las cuentas. no hablar de los funcionarios Todo ello francamente inescrupulosos, que se apropian de los fondos públicos con toda suerte de turbias maniobras. En efecto, la Contraloria General ha indicado que en los últimos doce meses se han perdido practicamente 21.766 millones. Incr·eiblemente, procesos como la descentralización administrativa, ideado para mejorar el manejo administrativo pública y que se ha convertido en otro instrumento de defraudación en Estado. prejuicio del Sin duda el control fiscal debe identificarse con mayor apremio, antes que todo los recursos públicos se extravíen en los meandros de su mal manejo y de la falta de escrúpulos de los encargados de manejarlos''.9 1.2. FINANCIACION DEL GASTO PUBLICO 44 El presupuesto del sector central se evalúa en términos del total de ingresos y del total de gastos, y cada una de las partidas del gasto tiene su propia fuente de financiación. Evidentemente, cuando se aprueba por parte del Congreso o del Ejecutivo una adición presupuestal, por ejemplo, la ley o el decreto respectivo estipulan claramente cuál es el origen de los recursos y cuál es el destino final del gasto. Además durante el transcurso de la vigencia cambian la composición de la distribución de las fuentes y los usos de los recursos. 9. El dinero perdido. Diario El Tiempo. septiembre de 1995. Pág.4A. 16 de Los recursos públicos son las fuentes de 45 los medios financieros del Estado para proveer al sostenimiento de los servicios públicos y regular los procesos económicos y sociales. Tales recursos son muy variados. El Estado posee tanto una renta como un patrimonio. Pero solamente puede atribuirse el carácter de ganancia propiamente dicha a la originada de la explotación o de la enajenación de su propietario. Los ingresos que provienen privado de otras fuentes en especial del sector de la economía, utilizando su poder de imposición, experimentan modalidades que no permiten catalogarlo como renta. Sin embargo, todos estos recursos se engloban en la expresión genérica Recursos Financieros del Estado: precios, tasas, impuestos, emisiones monetarias, operaciones de tesorería y empréstitos. No todos los recursos los obtiene el Estado de la renta o el capital del sector privado (impuestos y empréstitos). También obtiene por su propio capital en actividades calificadas para ello (tasas y precios). En dos formas principales el Estado obtiene ingresos de la explotación de su propio patrimonio: en forma de precios y en forma de tasas. Por la primera, cuando el Estado explota su patrimonio en empresas industriales y 46 comerciales rentables, de manera que las ganancias netas de tales empresas pueden ingresar al presupuesto público y destinarse a satisfacer necesidades colectivas asumidas como públicas esenciales mediante servicios públicos de primer grado; también cuando el Estado enajena parte del patrimonio fiscal, posee partes de capital en empresas privadas o mixtas o concede su explotación. Por la segunda, cuando el Estado presta servicios de segundo grado o satisface necesidades colectivas asumidas como públicas generales, al costo contable, de modo que la empresa se financia con sus propios recursos pero sin rentabilidad. 1.3 LA DEUDA PUBLICA Y SU EVOLUCION HISTORICA A nadie escapa que la década de los a�os 80 ha sido reconocida como la crisis de la deuda del desarrollo. Sus implicaciones, de la más naturaleza de la profunda intensidad. mundo en variada bien en Colombia no enfrentó la misma problemática sufrida por la mayoría de los países del tercer mundo, si se vió comprometida en hacer valer su condición de excepción en medio de una profunda financiero internacional. transformación del sistema 47 Con el propósito de hacer un análisis detallado de la deuda pública, haciendo énfasis en el proceso de endeudamiento externo en Colombia, se ha dividido en los siguientes periodos: 1� etapa (1985-1986) del proceso de normalización de las relaciones del país con la comunidad financiera internacionaal: que se habían visto deterioradas en el período (1982-1984); posteriormente un período de transición que representa la segunda etapa del proceso de normarlización (1987-1988); por último dos periodos ulteriores (1989-1990/1991-1994) decisivos por cuanto demarcan respectivamente la ratificación y vigencia y decisiva profundización del proceso. La economía colombiana empezó a experimentar a partir de 1978 una transformación, que puede definirse como estructural en las finanzas del sector público, acompañada de dos fenómenos íntimamente ligados entre sí. Un cambio en la fuente de financiamiento en la inversión y en particular de gran parte de las obras intensivas en capital que empiezan a desarrollarse con el plan de integración nacional PIN; con referencia especial al 48 sector eléctrico así como del mismo presupuesto del Gobierno Central, esto produjo una rápida desincronización entre los ingresos y las obligaciones en dichos sectores, así se generó un proceso deficitario progresivo de carácter estructural de mediano plazo. A parte de la magnitud del mismo déficit (1979-1984) lo que resulta específicamente significativo en el caso colombiano fue la manera como se generó y se le fue financiando, dificultad de la cual a su vez contribuyó a agudizar la cubrir el faltante de financiamiento teniéndose que acudir al crédito externo. Además de acudirse una fuente onerosa la descomposición de las finanzas públicas se vío acentuada por el cambio en la financiación por este tipo de acreedor externo, al ser desplazada la banca O sea multilateral de fomento por la Banca Comercial. que el sector eléctrico y posteriormente en los a�os 80 el presupuesto del Gobierno Central vinieron a ser financiado no con crédito externo proveniente de la Banca multilateral, sino en gran proporción con crédito externo de la Banca Comercial. necesariamente que los términos y las ese financiamiento se encarecieron Ello implicaba condiciones de progresivamente 49 respecto al pasado, esto significa que se recurría cada vez más a la fuente más costosa sustituyéndose a la fuente blanda. Fué asi como se alteró drásticamente el perfil de la deuda externa: de un plazo total promedio cercano a los 16 años y una tasa de interés promedio alrededor del 8%, a la vuelta de cuatro años, esto es el 1982, el plazo promedio era de 13 años y la interés a un 11%. Para el periodo (1982-1985) en entor·no final de tasa de financiero internacional se vió afectado a raíz del estallido de la crisis mexicana en 1982 que originó la transformación en el relacionamiento del sistema internacional con los países endeudados del financiero mundo en desarrollo. El sistema se vió precisado a modificar su comportamiento crediticio, las modalidades, los términos, las condiciones y el patrón de financiamiento de los países que tuvieran problemas de pago. El diagnóstico sobre la crisis que sirvió de base para la transformación sistemática se sustentó en las siguientes premisas básicas: .1. -- Naturaleza incapacidad endeudados. de temporal y no estructural pago de algunos pa.í.ses 50 de la bastante 2- La iliquidez temporal y no la insolvencia estructural como causa de la incapacidad de pago. 3- El carácter multilateral problemática. e internacional de la En consecuencia, la terapia recomendada para tratar el problema de la deuda se caracterizó por: 1- La aplicación de medidas de ajustes en la economía deudora para buscar el rápido restablecimiento de su capacidad de pago. 2- El reescalonamiento de los vencimientos del capital ( amor ti ZE,1ciones) Inter-naci.onal. de la deuda con la Banca Comercial reconocimiento a la necesidad de concesión de financiamiento "nuevo" a países deudores "claves" entre otros propósitos, asegurar el pagos de intereses. cumplimiento de 51 En este contexto corresponde se�alar que a mediados de 1984 los organismos multilaterales asumieron una clara posición al colombiana. respecto de la situación de la economía Por un lado el FMI diagnóstico en su informe de un serio peligro de crisis cambiaria, en caso de no actuarse oportuna y decididamente para contener la erosión de las reservas internacionales del país. Por otra parte el Banco Mundial decidió suspender la política de crédito concedida a Colombia por un monto de US $300 millones hasta que el gobierno no adoptará un conjunto de medidas tales que permitieran corregir los desajustes que venían agravándose en la economía. En el periodo (1987-1988) el plan de inversión pública y el manejo cambiario de la economía colombiana requería una política de endeudamiento externo bien especific y restrictiva; para ello se necesitaba garantizar recursos para financiar el programa de economía social, como pilar del Plan de Desarrollo del nuevo gobierno que había asumido sus funciones en agosto de 1986. Dichos requerimientos ascenderían, según las primeras estimaciones a un monto cercano a los US Sl.060 millones que se repartiría así: US$600 millones le 52 corresponderían al gobierno central para financiar su plan de inversión, US$260 millones a Carbucol y los restantes US$200 millones a la FEN (Financiera Eléctrica Naciona 1) eléctt-ico. para cofinanciar- el p1--ograma sector-ial De allí que este plan de financiamiento externo del país con los bancos priv�os inter-nacionales se llamó comúnmente " Crédito Concor·de". No obstante para que Colombia tuviera acceso a esos créditos debía sujetar-se un plan conocido como Plan Baker-, or-iginado con la pr-opu€�sta dr� 1 gobierno de los EEUU a la comunidad f inanciet-a internacional fundamentado en los siguiente elementos centrales: 1- Aplicación de políticas estructurales macroeconómicas con el apoyo de las instituciones financier-as internac:i.onales, para promover el crecimiento, para ajustar la balanza de pagos y para reducir la en los países altamente endeudados. inflación 2- Se privilegiaban aquellas políticas que pr-omovieran una mayor participación del sector pr-ivado en la economía que facilitaran la movilización del ahorro doméstico y estimular la inversión, y que atrajeran la inversión extranjera y el ingreso de capitales. El Plan de Crédito Concorde lo que buscaba era 1 e\ contratación de créditos sindicados frescos y busca1� nuevos instrumentos de financiamiento sustitutivo de los tradicionales de mercado. Entre ellos tenemos: 1- Bono de financiación "Nueva" Bono con algunas car·acter í!.:;ticas preferenciales en términos de los derechos de reclamación ante el país emisor y que por no ser reporgramables puede resultar claramente más atractivo para los bancos. 2- Bonos convertibles en capital: Al facilitar la conversión de deuda en capital estos bonos permiten reducir las obligaciones por servicio de deuda y pueden liberar recursos para estimular la economía doméstica. 3- Bonos de salida: inferior sindicado financiero. Son bonos con que complementa bajo el 4- Conversión de deuda externa: Mediante este interés� paquete tipo de instrumento se posibilita la conversión de obligaciones externas (por concepto de servicio de la deuda) en bonos 54 y aportes de capital denominados en moneda local o en algunos casos hasta corriente. la misma conversión en dinero Para el periodo (1989-1990) el saldo de la deuda externa en el PIB es de un 39.7%. En este periodo se necesitaban recursos para el sector público por un total de US Sl.090 millones destinados a financiar la inversión del gobierno central estipulada en el Plan de Economía Social, a complementar el financiamiento del programa de ajustes del sector elécrico, a proveer apoyo crediticio a Carbucol para cubrir obligaciones financieras, gastos de inversión y a respaldar crediticiamente la ejecución del Plan de inversión de Ecopetrol para incrementrar la oferta petrolera del país. A todo este proceso de financiación se le conoció como paquete "Challenger". Este paquete Challenger vendria a constituir una continuidad en el apoyo financiero brindado por la Banca Comercial a través del Concorde en el 1987). Para inicios de 1990 se presentaron en bienio (1986- la economía colombiana factores exógenos tales como la ruptura del Pacto Internacional del café, la caída del 55 precio externo del grano, la guerra contra el narcotráfico, las actividades de sabotaje al oleoducto de exportación de petróleo conllevaron al desbordamiento del déficit fiscal, lo que llevó a un requerimiento en la austeridad del gasto público. Este cuatrenio que se inicia bajo la entrante administración de Gaviria se propuso adelantar un ambicioso programa de reforma e� estructural de la de economía, los sectores públicos, financieros, comercio exterior y en los régimen cambiario, tributario y de inversión extranjera. laborar, En el entorno en que nos compete en este momento podíamos relucir lapolitica de comercio exterior que consiste básicamente en trasladar a libre importación casi la totalidad del universo arancelario, dejando la aplicación de la licencia previa para propósitos relacionados con el narcotráfico y su control y con la seguridad nacional, así mismo se acordó el programa de reestructuración arancelaria para el periodo (1991-1994) consecuente con promedio. una reducción gradual del arancel 56 De acuerdo a las proyecciones preliminares del gobierno el endeudamiento externo del país se incrementará del USS6.4 mil millones a fines del 1990 hasta unos US$18.5 mil millones a commienzos de 1995. La deuda de mediano y largo plazo por fuentes variaría así: de US$5.7 mil millones a USS5.6 mil millones con la banca comercial internacional (de los cuales USS4.5 y US$4.3 mil millones corresponde al sector público) de USS4.9 a USS5.9 mil millones con los organismos multilaterales; de USS3.7 a USS4.6 mil millones con agencias bilaterales, proveedores y otros. De USS2.1 a USS15.3 mil millones el endeudamiento externo público. La relación deuda externa a PIB descendería de 36.5% en 1990 al 29.4% en 1994 y la de su servicio a ingresos de cuenta corriente del 37.5% al 27.9%. A partir de marzo de 1989 se formalizó una nueva estrategia conocida como la iniciativa Brady que consiste en una reducción voluntaria de la deuda; y cuyos propósitos básicos son los siguientes: ladisposición de beneficios en favor de Asegurar aquelllas naciones deudoras elegibles, gracias a su dedicación en la ejecución de políticas económicas acertadas. 57 Minimizar los costos y los riesgos de los gobiernos prestatarios y a sus ciudadanos contribuyentes en la solución de la crisis de la deuda. Brindar mayores oportunidades a transacciones voluntarias de mercado. Aprovechar mejor el potencial de fuentes alternativas de capital privado. 1.3.1 LOS EFECTOS ECONOMICOS DE LA DEUDA PUBLICA La deuda pública puede revestir distintas modalidades y sus efectos económicos y sociales están sujetos a ella. El criterio de distinción más importante separa, la las deuda contraida con personas extranjeras contra idas internamente. Pero existen de otras clasificaciones pertinentes que son objeto de análisis para la Hacienda Pública. Entre ellas tenemos: Empréstitos voluntarios� forzosos y patrióticos. En los primeros se da un acuerdo de voluntades y se supone un interés económico reciproco del Estado y el prestamista. Por el contrario los forzosos se dan unilateralmente y los impone el Estado. 58 Los patrióticos son utilizados en calamidad nacional o guerra externa. circunstancias de - Según término de vencimiento o exigibilidad, la deuda puede ser de corto, mediano, largo plazo. - Los títulos de deuda pública pueden ser negociables a no negociables. Los primeros gozan del atributo de que la liquidez es prácticamente inmediata, indepediente del térnino de vencimiento. Por lo general se emiten el portador . Los segundos protegen a su titular contra el riesgo de pérdida de documento y, se constituye en la forma más usual de los contratos de crédito público externo para desarrollo. la mayor parte de los paíse en vias de La política de endeudamiento como parte de la política econímica glabal, está íntimamente relacionada con las políticas fiscal, cambiaria de comercio exterior y monetaria. recursos mecanismo, variables El origen del endeudamiento y el volumen de que pretenden acopiar a través de este dependen del comportamiento de otras macroeconómicas. por ejemplo, los ingresos tributarios no crecen lo suficiente, la única forma de mantener el nivel del gasto es recurriendo a 59 préstamos. En otras circunstancias, si el país temporalmente requiere una mayor entrada de divisas, el gobierno puede endeudarse en el exterior, las Reservas internacionales. fortaleciendo Una vez concluída esa breve presentación de las más relevantes clasificaciones del crédito público, es razonable volver a la más importantes de todas ellas, o sea a la distinción entre la deuda pública interna y externa, para así examinar las ventajas y desventajas del endeudamiento estatal. Cuando el estado acude al crédito interno puede ocupar fondos del ahorrro ya existentes en el sector privado o construir esos fondos por medio de un préstamo del Banco Central que es lo que se conoce como emisión primaria de moneda. En este último caso solía ser el más frecuente en las primeras décadas del siglo, cuando bajo el influjo de los preceptos del estricto presupuesta!, los gobiernos no contaban mecanismos de endeudamiento y se veían equilibrio con ágiles forzados a solicitar súbitamente cupos crediticios en el Banco Emisor. Naturalmente, esto ocasionaba presiones inflacionarias que disminuían el poder adquisitivo de la moneda y por la vía de la depreciación ocasionaba una 60 especie de impuesto que debia pagar toda la población. Por otro progresiva lado, vemos como los tributos de tarifa captan mayores recursos bajo situaciones inflacionarias. Sin embargo este efecto positivo sobre los ingresos se desvanece rápidamente por cuanto emerge una reacción contra lo que se considera un abuso fiscal y un efecto de desconfianza en las políticas financieras y monetarias del Estado. Teniendo en cuenta las dificultades e inconvenientes que se desprenden del crédito del Banco Emisor, el gobierno suele disponer de ciertos mecanismos eficaces de captación de ahorrros de los particulares, previniendo de esta manera el efecto inflacionario de la irrigación de fondos del Banco Central. Estos mecanismos le permiten al Estado actuar como en el mercado de dineros colocando particular ti tu los de endeudamiento, con atractivos rendimientos y garantizados por el mismo Estado. Pues bien, cuando el Estado acude a los fondos provenientes del ahorro, se da una competencia entre el sector público y el sector privado por la consecución de fondos disponibles� lo que algunos economistas denominan 61 el efecto de Crowding out o exclusión de un sector por otro. El efecto económico de esta política fiscal dependerá de los usos que uno u otro sector da a los dineros así captados. Es el caso de los particulares que buscan fondos en el mercado abierto, los destinarán a nuevas inversiones o al mantenimiento de las actividades productivas. La destinación de los fondos concedidos en préstamo al Estado dependerá del balance existente entre funcionamiento. ingresos y gastos ordinarios o de Si el balance es equilibrado, entonces los recursos del crédito se asignarán a finalidades de inversión . Pero si el presupuesto se halla en déficit, los recursos obtenidos del ahorro privado se dedicarán a gastos de funcionamiento, incurriendo entonces en una ineficacia de asignación de los recursos por desviación de fondos que de otra manera se habrían destinados al incremento de la producción. A continuación se presentan algunos elementos que se han tenido en cuenta para concretizar o determinar los efectos económicos y sociales de la deuda pública. 11 a. En cuanto a la eficiencia en la asignación de recursos. El crédito interno obtenido en los mercados de dinero puede traer un efecto negativo en los proyectos de inversión privada. b. En cuanto al crecimiento económico. No siempre la deuda interna se encuentra comprometida en programas de inversión pública y cuando lo está no lo es de manera tan estricta como el caso del crédito externo. Gran parte del crédito externo, en su especialidad es concedido por agencias internacionales, está específicamente destinado a las inversiones productivas y particularmente a la generación de divisas, ya que así lo exigen las entidades prestamistas, que esperan contar con suficientes garantías de pago oportuno. c. En cuanto a la estabilidad monetaria. Estaría demás decir que los créditos otorgados mediante una emisión primaria del Banco Central ocasiona expansión monetaria y presiones en el alza de los precios. Cosa que no sucede con los recursos del crédito interno captado del ingreso disponible de los particulares o de otras entidades de derecho público.1110 10. ALVIAR,Oscar y ROJAS, Fernando. Elementos de Finanzas Públicas de Colombia. Deuda Pública. Pág. 339. 62 63 1.3.2. CONTROL DE LA DEUDA PUBLICA Por mandato constitucional le corresponde a la Contraloria General de la República vigilar y el movimiento de ingresos y egresos. controlar ART. 267. El controlo fiscal es una función pública que ejercerá gestión la Contraloria General� la cual fiscal de la administración vigila la y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación. Así mismo este organismo está encargado de dictar las normas o reglamentos que sean necesarios para estar al tanto públicamente del Estado. En el articulo 268 de la Constitución que establece las atribuciones del Contralor General las cuales se distinguen: - Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales. Es importante mencionar la concordancia entre la orientación de la política del gobierno y los programas de tipo económico-social a desarrollar ya que de lo contrario fácilmente se sale de las manos el control y 64 vigilancia de la deuda pública, de alli que se han presentado periodos de crecimiento brusco del indice de endeudamientos sin obtener los mejores resultados y sin lograr un aprovechamiento positivo del crédito público. Por otra parte los mecanismos de control y estrategias usados por la Contraloria para controlar y vigilar los recursos del Estado son considerados como ineficaces a juicio de muchos conocedores del tema ya que no han cumplido con el propósito de encauzar el crédito público por los canales más adecuados, de manera que reporten un mayor bienestar social. El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloria General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. La Contraloria es una entidad de carácter autonomía administrativa y presupuesta!. técnico con No tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización. El contralor será elegido por el Congreso el primer mes de sus sesiones para un período igual al del Presidente de la República, de ternas presentadas de uno por la Corte Constitucional, Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. 65 Corte Para que sea elegido Contralor General de la República se requiere que sea colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía, tener más de 35 a�os, tener título universitario, o haber sido profesor universitario durante un tiempo no menor de cinco a�os. Dentro de sus atribuciones tenemos: 1- Prescribir los métodos y las formas de que rindan cuentas los responsables del manejo de bienes de la Nación. los fondos o 2- Revisar las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia y eficacia y economía con que hayan obrado. 3- Llevar el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades territoriales. 4- Conceptuar sobre la claridad y eficiencia del control fiscal Estado. interno de las entidades y organismos del 66 2. DEFICIT FISCAL COLOMBIANO El déficit colombiano a cobrado a un más vigencia y actualidad, por el incesante desequilibrio que ha venido dándose a través del tiempo en las finanzas públicas y especialmente por el continuo crecimiento del gasto público que ha pasado de 30,7 por ciento en los años ochenta a un 39,9 por ciento en 1994. Estos desequilibrios han tenido muchas causas, una de ellas la anteriormente citada. Pero nuestro propósito y el de las autoridades económicas es el dilucidar V , analizar el problema de fondeo que viene afectando la consecusión del equilibrio fiscal. la política fiscal es un instrumento muy valioso con que cuenta nuestra economia, especialmente cuando hay periodos de crisis recesivas; en el cual el déficit fiscal actúa como reactivador e impulsor de dificultades causadas por la recesión, como es recuperar la rigidez de la demanda efectiva. las la de Esta 67 política fiscal es llamada Keynesiana de tipo expansionista; claro está que esta política fiscal así adoptada para impulsar el desarrollo a largo plazo causaría transtornos a los objetivos de política económica fijados por el gobierno. Por otra parte los gobiernos que han tenido el manejo de nuestra economía han adoptado políticas con el fín de disminuir o anular el déficit fiscal. políticas tenemos la llamada austeridad Entre estas fical que consiste en la disminución de los gastos del gobierno, congelación de las plantas de personal del sector público. También han adoptado políticas tributarias tendientes a elevar los recaudos en algún momento determinado y en especial cuando no se cuenta con los recursos suficientes para financiar los programas prioritarios del gobierno; evidencia actual de aumento de los recaudos son las reformas tributarias introducidas en los corrido de esta décad, particularmente la ampliación de la base del IVA y el aumento de la tarifa del 10%, 12%� 14% y aprobada la actual tarifa del 16% que regir a partir del 1 de enero de 1996. actualmente comenzará a Todo esto con el fín de obtener recursos suficientes 68 para subsanar el hueco fiscal originado por las nuevas obligaciones asignadas al Estado por la constitución nacional como son la ley 60 o ley de competencia y recursos y la ley de seguridad social o ley 100. 11 La fórmula descentralizada aprobada en la reforma constitucional del 91 le quitó al Gobierno Central, de un tajo� algo así como el 40 por ciento de los fondos disponibles, al ordenar que este debe trasladarlos a los municipios. La disposición constitucional descentralizadora de la nueva constitución es absurda, pues no es racional quitarle al Gobierno Central gran parte de sus recursos, sin antes preveer como puede éste reponer el faltante.•• 11 Es evidente entonces que si las medidas se subsanar el apenas déficit actual, sin limitan a corregir la tendencia general. Tendrán apenas un éxito efímero y a la vuelta de unos pocos a�os encontraremos una situación fiscal aún más preocupante. 11. Echeverria Olozaga Hernán. El Déficit Fiscal. El Tiempo /5A. 24 de octubre de 1995. Por esto nos parece importante buscar las problema fiscal y no enfocarnos en su 69 causas del estimación cuantitativa que en un momento determinado pueda hacerse del déficit; para así corregir las inadecuadas de crecimiento de los ingresos y gastos y sobre sus nefastas consecuencias. 2.1 COMPONENTES Y DETERMINANTES tendencias de los La estructura fiscal y por consiguiente las crisis fiscales que ha sufrido la Nación, tiene dos componentes básicos como son: gobierno. Los gastos y los ingresos del El gasto público se clasifica en dos categorías según la ley normativa del presupuesto. De Funcionamiento. (En los que se incluye el servicio de la deuda pública y las transferencias o sea los gastos que no dan lugar a contraprestación de bienes o servicios. - De Inversión. Los gastos de inversión son el valor de los bienes y servicios suministrados por el gobierno, que incrementasn el activo físico, social V, 70 económico del país durante el periodo de la vigencia fiscal. Los ingresos son las disponibilidades del gobierno, se generan por la tributación que se realiza a través de mecanismos directos o indirectos, y por préstamos que entidades nacionales e internacionales le otorgan. La labor del Estado como servidor de la colectividad, ejecutor de la colectividad, ejecutor de obras públicas� guardián, educador, etc., se ha tornado casi en un pretexto para que se constituya en redistribuidor del ingreso, para asi buscar mayor justicia social, L1na menor desigualdad social y econóica y proporcionar mejores oportunidades a un mayor número de habitantes. Pero esto lo hace el Estado con gran deficiencia en la ejecución de sus labores. En Colombia casi la totalidad de los ingresos corrientes del gobierno central se genera mediante impuestos, en consecuencia los recursos corrientes están esencialmente determinados por la elasticidad de la estructura tributaria, como se ilustra en las líneas siguientes. 71 Los ingresos corrientes pasaron de un 69.2% en 1985 a una participación de 73,3% en 1990 y un 71,9% en 1994. Hubo una peque�a disminución de 1,4% en los ingresos corrientes entre 1990-1994, esto debido posiblemente a factores como es la evasión ( en la medida que se aumenta los impuestos como por ejempo el IVA que aumentó de un 10% a 14% en el período 90-94; los cotribuyentes encargados de pagar estos impuestos tienden a defenderse aumentando más la evasión). Los ingresos de capital pasaron de un 30,8% en 1985 a una participación de 26,7% en 1990 y un 28,1% en 1994. Por otra parte en el cuadro 3 se observa que para el período 1985 y 1986 los ingresos corrientes crecieron un 47,3% promedio a�o. Dentro de los ingresos, dinámicos, fueron los impuestos especialmente en razón al establecimiento del al Valor Agregado (IVA); y al muy los más Impuesto dinámico comportamiento de la sobretasa de 8% a las importaciones que para 1985 a 1986 crecieron de 29.089 millones a 47.433 millones en 1986. Para 1987 los ingresos corrientes siguieron creciendo, debido a la reforma tributaria de 1986 según la cual se CUADRO No. 3 INGRESO DEL GOBIERNO CENTRAL (Millones de Pesos) DESCRIPCION A. Ing. Totales (I+Ill I. ing. Corrientes (a+b) a. Ing. Tributarios (1+2i l. Impuestos Directos Renta Sucesorial 1985 670,804 464,675 421,859 129,342 129,061 Prediai Recargo 142 Impuestos de Remesa 139 2. Impuestos Indirectos Aduana y Recargo Imp. CIF impor. 2 y 8 Utilidad CEC Ad-valorem 2,5 ! al ca Ventas Gasolina Ti1bre Nacional Otros b. Ing. No Tributarios Tasa y Multas Rentas Contraceptuales Fondos Especiales !l. lng. de Capital (a+b) a. Rec. del bal. del teso b. Recurso de Crédito 1. Interno 2. Externo 292, 553 55,445 29,089 4,510 137,283 87,718 18,270 10,238 42,780 14,755 14,081 13,944 206,129 1,736 204,393 130,866 73, ;:,27 1986 945,419 70:,, 581 606,020 184,888 184,888 421,132 81,567 47,433 11,393 189, 495 46,493 23, 718 21,033 99,561 17,225 50,511 31,825 239,838 7, ;:,01 232,337 130,425 102,092 Fuente: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA 1987 1,211,483 964,176 813,768 222,554 222,554 591,214 114,724 127,147 9,035 251,350 ;:8, 599 14,69:, 14,695 150,408 19,351 21,749 9,308 247,307 45,034 202,273 76,055 126,218 1988 1,693, 726 2,290,658 1,217,187 415,163 415,163 802,024 152, 523 170,374 10,456 345,830 78,465 18,988 2:,,388 73,471 9,267 54,351 9,853 403,ú66 71,002 332,063 69,819 262,244 INGRESO DEL GOBIERNO CENTRAL J (Millones de Pesos) DESCRIPCIGN 1989 1990 1991 l. Ing. Totales (A+BJ 2,288.8 3,265.7 4,776.2 A. Ing. Corrientes (1+2) 1,723.6 2,396.4 3,495.9 1. Ing. Tributarios (a+b) 1,628.6 2,140.5 3,226.5 a. Impuestos Directos 584.6 824.5 1,618.9 b. Impuestos Indirectos 1,044.0 1,3i.6.1 1,607.6 Aduana y recargos 172.2 202.5 191.9 Imp. CIF a Import. 224.9 261.6 232.1 Ad-valore111 al café 33.9 41.B 49.2 IVA 474.8 629.0 901.1 Gasolina 104.6 141.3 186.5 Timbre Nacional 28.4 31.8 38.1 Otros U 5.3 8.1 8.6 b. lng. No Tributarios 95.0 255.9 269.'.:, Tasa y Multas 27.8 33.6 144.7 Rentas Contraceptual 48.9 128.7 105.3 Fondos Especiales 18.3 17 .o 19.5 Otros o.o 76.5 o.o B. Ing. de Capital (1+2) 565.2 869.3 1,280.3 l. Rec. del bal. del tesoro 69.4 80.9 121.2 2. Recurso de Crédito 418.6 590.8 463.1 l. Interno 32.0 127.0 20.1 2. Externo 3. Otros tu 77.1 197.6 696.1 Fuente: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. ttl Cálculos por autores. t Se refiere a reconocimientos 1992 7,588.3 4,395.0 4,146.5 2,039.2 2,107.3 378.4 20.7 o.o 1,388.7 256.3 50.5 12.7 248.5 159.4 Sí.2 o.o 7.8 3,193.3 100.7 1,423.4 590.7 1,669.2 ti Incluye timbre por salidas al exterior, 5 la los pasajes aéreos y 16 I sobre las boletas de cine. itt Corresponde, entre otras, a las utilidades de la C.E.C. (hasta 1992) y las empresas del Estado. INGRESO DEL 6GBIERNO CENTRAL l (Millones de Pesos) DESCRIPCION I. Ing. Totales (A+B) A. Ing. Corrientes (1+2) 1. Ing. Tributarios (a+b) a. Impuestos Directos b. Impuestos Indirectos Aduana y recargos Imp. CIF a l mport. Ad-valore1 al café IVA Gasolina Timbre Nacional Otros U b. Ing. No Tributarios Tasa y Nultas Rentas Contraceptual Fondos Especiales Otros B. Ing. de Capital (1+2) l. Rec. del bai. del tesoro 2. Recurso de Crédito • Interno! • 2. Externo 3. Otros Ut 1993 7,417.7 5,961.9 5,724.6 2,490.2 3,234.4 543.2 o.o o.o 2,341.3 326.9 13.5 9.5 237.3 141.6 95.6 o.o o.o 1,455.9 124.4 829.5 724.1 502.0 lU 1994 TASA DE CRECIMIENTO ANUAL PROl'IED IO 9 ,277 .2 32.3 6,673.5 31.0 6,556.4 32.1 2, 725.6 36.0 3,830.B 29.7 659.6 30.8 o.o -37.9 o.o 7.7 2,787.6 42.7 372.6 28.9 0.8 -51.0 10.2 14.0 117 .1 4.2 113.0 7" � .. iL • .) 4.1 -39.0 o.o 1.2 o.o -36.5 2,603.7 35.7 12.3 o.o 12.3 1,653.2 31.6 1,124.9 103.7 950.5 65.2 Fuente: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. lll Cálculos por autores. l Se refiere a reconocimientos tt Incluye timbre por salidas al exterior, 5 la los pasajes aéreos y 16 l sobre las boletas de cine. ttt Corresponde, entre otras, a las utilidades de la C.E.C. (hasta 1992) y las empresas del Estado. 75 pretendía lograr una mayor eficiencia com mejoras en la equidad de las cargas impositivas. Para este fin se amplió la base tributaria para incluir las empresas comerciales del Estado. Por su parte para 1988 los ingresos corrientes avanzaron en un 30%, dentro de los cuales los impuestos directos presentan un incremento del 40% y particularmente el impuesto a la renta. En 1989 sigue la importancia de los ingresos por tributación directa, V para 1990 los ingresos del , Gobierno Central aumentaron un 36% V , sobresalen los impuestos directos que pasaron de 581.766 a 824.5 millones entre 1989 y 1990 con un aumento del 50%. De otra parte los impuestos al comercio exterior tuvieron una evolución poco favorable aumentando tan sólo un 14,6%; el poco dinamismo en dichos recaudos se explica por la reducción en la sobretasa, la lenta evolución de las importaciones y el cambio en la composición que se viene presentando en los últimos a�os, hacia bienes no gravados o con aranceles bajos en términos relativos. La Reforma Tributaria fue la medida más durante 1992. Su efecto inmediato fue el de importante financiar 76 el déficit de dicho a�o, a través de la suscripción forzosa de bonos por $208.030 miles de millones. Se espera que el incremento en la tasa del IVA del 12% al 14%, las implicaciones de su base y contribuciones especiales sobre la renta de las preverán recursos para financiar las mayores transferencias a los departamentos y municipios. A partir de 1984 se inició en el esfuerzo tendiente a corregir el país un importante grave desequilibrio fiscal que se presentaba desde la décad pasada y tuvo su máximo nivel en 1984 con 4,2% del PIB para pasar en 1985 a 2,6% del PIB (gráfico 1). Puesto que la parte del déficit no se alcanza a financiar con ahorro doméstico privado, debe hacerse con ahorro externo, no es sorprendente que por con la época de crisis de la deuda latinoamericana el desajuste fiscal colombiano; se hubiera convertido en un enorme problema macroeconómmico debido a la imposibilidad de obtener recursos con ahorro del resto del mundo. Por otra parte, se tiene una disminución en los gastos de inversión de la mayoría de los proyectos de inversión y muy en particular los proyectos del eléctrico (el déficit del sector bajo de sector $60.000 77 millones en 1985 a cerca de $20.000 millones en 1986). Las anteriores, tendencias de déficit disminuyeron por la contribución muy fundamental del Fondo Nacional del Café, con un superávit de más de $180.000 millones gracias al buen año cafetero. Para 1988 el déficit se deterioró pasando de 0,74% del PIB a 1,45% del PIB entre 1987 y1988. Este resultado se da por la combinación de factores: a- Aumento en los gastos de funcionamiento b- Deterioro de las finanzas de Ecopetrol (Atentado contra el oleoducto Caño Limón Cobeña y de los menores precios externos). Por otra parte para 1989 el déficit del gobierno central se situó en 1,66% del PIB y en 1990 cayó a 0,89% del PIB (gráfico U. Esto fue el resultado de la adopción de severas medidas de ajuste entre las cuales se destaca 1 as �üguien tes: 1- Recortes de apropiación presupuestal para inversión del gobierno central. 2- Congelamiento en el Banco de la República de recursos ORAF #1: DEFICIT DEL GOBIERNO CENTRAL ( como el % del PIB ) 05--------------------------------------------------------------------------------� ..... ----. 0+--���+-���---,f--���-+����-�����+-����f--���-+����-+-��-l-�+-4���--1 -0.5 -1 -1.5 �2 -2.3 -2.5 -3----------------------------------------------------------------------------------------- 79 del Fondo Nacional del café. 3- Incremento del 10% en el precio de la gasolina. 4- Disminución en términos reales del total de inversión pública (sector eléctrico, Ecopetrol y el metro de Medellin). El déficit del gobierno central para 1992 cayó nuevamente a 2% del PIB originado básicamente por la expansión de los préstamos netos a entidades públicas (Fondo Nacional del Café, Carbocol, Metro de Medellin� Sector Eléctrico). El a�o de 1994 se caracterizó porque se obtuvo un superávit de 0,47 del PIB en las finanzas del Gobierno esto debido a la obtención de recursos provenientes de procesos de privatización como la del Banco de Colombia y la adjudicación de la telefonía celular, que permitieron financiar el desequilibrio financiero del sector central. 2.2 ORIGENES V CAUSAS DEL DEFICIT El déficit fiscal tiene su origen tanto en el gasto 80 público como en los ingresos del gobierno, pero pesa más el gasto público en el desequilibrio fiscal. 11 El futuro de la economía colombiana está amenazado por el crecimiento del gasto público y las presiones que él ejerce todos los dias. La advertencia la hizo la Comisión de racionalización del gasto y de las finanzas públicas. Una de las advertencias consiste en que si el gobierno no hace mayor esfuerzo por recortar los gastos, no sólo de inversión sino de funcionamiento, no habrá reforma tributaria que alcancen para compensar en déficit en las finanzas públicas. Por ello, llamó la atención de todos los sectores de la actividad nacional para que se haga una pausa en el proceso de presión sobre el gasto, entendiendo que no existe claridad en la opinión sobre la gravedad del fenómeno. A ello se suma que hay falta de voluntad para poner en marcha los correctivos del caso para solucionar las grandes carencias de servicios sociales de la población, el único camino no es el canalizar mayores recursos, 81 sino también el de mejorar la eficiencia en el LISO de los mismos 11 • 12 En el interior del déficit fiscal, como se comentó anteriormente tiene dos causantes que originan su aumento creciente como son el gasto y los ingresos del gobierno. En este capitulo vamos a enunciar algunas causas que consideramos las más importantes del lado de los ingresos. Desde hace mucho tiempo el gobierno nacional ha tratado de buscar el equilibrio fiscal del lado de los ingresos provenientes de la ejecución de reformas tributarias amplias, con el fin de elevar los ingresos tributarios del Estado y de hacer más equitativa, genera 1, la tributación de los colombianos. en Este procedimiento se viene persiguiendo desde los a�os de 1982 y ha proseguido en nuestros dias. Pero el problema no radica en la ejecución de nuevas reformas tributarias sino que todos los ingresos del 12. Crecimiento del Gasto amenaza Tiempo/9A. 7 de octubre de 1995. la Economia. 82 gobierno provienen de impuestos; que es proporcionado por la comunidad colombiana; como consecuencia estructura tributaria va a estar condicionada a la la elasticidad con que la comunidad colombiana tenga más capacidad de proporcionar más ingresos con destino a aumentar el universo tributario. - Otro problema de la estructura tributaria y de control fiscal es la evasión de impuestas. Coma dice un refrán popular hecha la ley, hecha la trampa, este es el lema de la evasión y que se ha constituido en uno de los aspectos más graves que enfrenta la palitica fiscal. Los colombianos se han robado el 31% de los impuestas a la renta y el 34% del impuesto a las ventas (IVA). En términos absolutos la evasión alcanza a unos 5.000 millones de pesos diarios, es decir billones de pesos al a�o (cuadro 4). La evasión se hace por varias razones: cerca de dos El traslado a los contribuyentes de obligaciones de administración y incentiva fiscal. fuente y el IVA. recaudo de impuestos, sin ningún Tal es el casa de la retención en la Aí-íOS 1990 1991 1992 1993 RECUADO POTENCIAL 1,687,515 2, 963, 146 3,907,661 5,425,363 CUADRO No. 4 EVASION DE IMPUESTOS RECAUDO EFECTIVO 1,233,995 2,038,101 2,740,974 3,675,950 DIFERENCIAL ESTIMADO 453,520 925,045 1,lbb,687 1,749,413 l Evasión como proporción del recaudo potencial. ll Evasión como porcentaje del PIB. Fuente: DIAN (%)$ mu 26.88 2.24 31.22 3.54 29.86 3.48 32.25 4.12 84 - La incapacidad estructural y funcional de la dirección de impuesto y Aduana (DIAN), para efectuar una adecuada administración y control del tributo. - La ausencia de eficientes programas de fiscalización que desestimulen la evasión. - La tendencia del contribuyente a considerar la evasión como fuente de competitividad mercantil incremento de sus utilidades. La incredulidad del social. contribuyente en el la función Las formas más usuales para evadir impuestos están: La doble facturación, subertimación de utilidades, confidenciales. 2.3 MEDIDAS ESPECIALES DEL DEFICIT pagos Las medidas especiales para la solución del déficit fiscal debe tratarse de un lado en la acción en el gasto público, y en la estructura y el volumen de los ingresos del Estado. Algunas de estas medidas pueden ser muy fiscalistas, en otras se debe incurrir en algún sacrificio para evitar crisis de mayores dimensiones. Algunas 85 medidas van a se enunciadas en los siguientes párrafos. Mejoramiento de la administración fiscal y control sobre la evasión y la elusión fiscal. Nada se obtiene de una legislación tributaria armónica y justa, sino se garantiza un aparato jurídico administrativo. Para mejorar la estructura fiscal pueden adoptarse en esta linea son las siguientes: 1 • Mejora administrativa para evitar pérdidas injustificadas o dolosas. 2. Introducción de nuevos métodos de control. 3. Modificación de la magnitud y alcance del régimen de sanciones al fraude fiscal. 4. Corrección de errores que inexplicablemente existen en la legislación y que genera elusión fiscal y a menudo inequidad tributaria. El aumentar mantenimiento de medidas los ingresos fiscales. complementarias para Un ejemplo de ello es la introducción del impuesto al valor agregado fortalecimiento de los impuestos municipales. (IVA), 86 El control financiero y sobre el gasto de las principales empresas públicas y especialmente de aquellas recipientes de crédito externo. La existencia de mecanismos presupuestales de transferencia que evitan que los excedentes de empresas públicas superavitadas se destinen exclusivamente al sector que pertenecen. El uso de instrumentos múltiples y la introducción de correctivos graduales ha evitado que el desbalance fiscal llegue a extremos que macroeconómico. traslocan el manejo La menor disponibilidad relativa de recursos de crédito público externo tanto de la Banca Comercial Internacional como de las entidades multilaterales. Las tendencias recientes de las finanzas públicas y estas numerosas restricciones ponen de manifiesto la necesidad de acometer desde ya una política de aumento del ahorro público. Restringir el aumento del gasto público por debajo del crecimiento de los ingresos tributarios del gobierno nacional y de los ingreso netos de explotación de las empresas públicas. Ello implica la máxima selectividad 87 en la escogencia de los programas prioritarios inversión pública, niveles así como encontrar caminos para elevar los de eficiencia en el diseño y dichos programas. 2.4 EMISION, DEFICIT. ejecución de El crédito interno al igual que el crédito externo son recursos de emisión. Si el gobierno a través de la Junta · Monetaria o la Junta Directiva del Banco de la República cada cual en su respectivo periodo autoriza a la tesorería para utilizar un poco de crédito constante de millones de pesos con limites de sobregiro está creando una emisión de papel moneda. Si el Banco de la República descuenta documentos para colocar en mercado abierto y en el mercado cautivo de las emisiones forzosas, la diferencia entre los titulas comprados por el banco emisor y los que haya colocado en esos mercados dará el margen de emisión. Tal como es el margen de emisión la diferencia entre el valor de lo que el banco ha recibido de la tesorería por cancelación de estos pagos anticipados. El dinero que los contratistas de obras oficiales 88 obtienen en préstamos del sistema bancario mientras el Estado desembolsa las partidas de inversión previstas para cancelar obligaciones con los contratistas, es otro margen de emisión que los particulares le anticipan al Estado para financiar gastos públicos. En 1984, el gobierno estableció una emisión por $40.000 millones de pesos, como cupo de crédito de sustitución de recursos externos. Igualmente incluyó un cupo para extraordinario de tesorería de $31.000 millones, pagarlos en 1985, a�o para el que se pidió $138.000 millones dentro de un cupo de financiamiento presupuestal. El crédito directo en el Banco de la República o emisión ya se venía utilizando desde hace algún tiempo indirectamente porque según contrato entre el Banco de la República y el gobierno, el primer instituto se obliga a nacional recoger los bonos de los títulos de ahorro vencidos y que el gobierno no tuviere en capacidad de cubrirlos. En estas circunstancias y sin que se hubiera mencionado abiertamente se hicieron operaciones muy grandes o emisiones. el déficit no se puede recurrir a cubrirlo todo porque desarrollaría Ahora para cubrir la emisión para una acelerada 89 inflación dificil de controlar. En a�os atrás se compensó la emisión o la inyección de dinero a base de recogerlos reduciendo las reservas en el Banco de la República. Hoy no existe este recurso y la manera de evitar un incremento de precios seria la producción interna. La forma de lograrlo seria ayudando a las empresas con créditos a mediano y a largo plazo para capital propósito. de trabajo siempre que se aplique a ese Actualmente hay bastante demanda en muchos campos pero los productores no pueden cubrirla porque no tienen capital para aumentar la producción. entregar de golpe toda la emisión y Tampoco se puede seria necesario distribuirla en un tiempo lo más amplio posible para evitar el rápido aumento de los precios. 2.5 FINANCIACION DEL DEFICIT la magnitud del déficit fiscal depende de múltiples factores, en especial del déficit externo y la relación entre ahorro privado e inversión, en tanto que su forma de financiación (entre crédito externo, interno y del emisor) depende de las circunstancias monetarias del 90 país. Las características básicas de las estrategias de financiamiento del déficit fiscal se pueden resumir de la siguiente manera. En primer tradicional lugar se tiende a abandonar el esquema en el país vigente desde mediados de los años ochenta, en el cual se brinda énfasis en los préstamos multilaterales y sindicado, neg